Unioni dei Comuni: un’occasione da non sprecare

01 Ott
1 ottobre 2013

Nello spirito di una semplificazione della ipertrofia istituzionale che si è consolidata in questi anni, anche a causa della mancata adozione di riforme istituzionali di sistema che realizzassero un ridisegno coerente con le modifiche del Titolo V della Costituzione, le legislazioni nazionale e regionali hanno disposto processi di riordino dei profili di assetto istituzionale e delle connesse funzioni, individuando precise scadenze da rispettare, con decorrenza dal 1 gennaio 2014. 

Le intenzioni alla base delle disposizioni normative, se pienamente giustificate e stringenti per conseguire più efficacia, modernità e qualità nel funzionamento della pubblica amministrazione verso i cittadini, risentono tuttavia di impostazioni fortemente segnate dalla necessità di contenimento e razionalizzazione della spesa, causa la gravità della crisi economica e sociale, e scontano soprattutto una ”non chiarezza ed organicità” dovute alla mancanza di un preciso disegno di profonda e radicale riforma istituzionale, rispetto a cui le decisioni di riordino di funzioni e definizione di ambiti territoriali ottimali si iscriverebbero con ben altra valenza strategica ed orizzonte di progettualità ed innovazione.

Basti solo pensare al perdurare di indeterminatezza sulla riforma del bicameralismo, la costituzione del Senato come Senato delle Regioni e delle Autonomie, i ritardi e le omissioni in tema di definizione dei livelli essenziali di assistenza e ancora più di quelli delle prestazioni, come previsti dalla legge 42/2009, e la precarietà delle condizioni di autonomia ed equilibrio finanziario in cui sono lasciati Regioni e Comuni.

Questa “inefficienza” sistemica risulta anche oltremodo penalizzante per i rapporti con il quadro di regole ed opportunità a livello europeo (dimensione sempre più intrecciata con la vita e le esigenze quotidiane delle comunità e dei territori), e concorre, anche a causa dei grandi interessi finanziari in mano di pochi decisori, che restringono fortemente gli spazi possibili di democrazia e autodeterminazione, a una pesantissima limitazione per le possibilità di azione dei livelli regionali e locali. Mentre sono proprio questi  in prima linea per fronteggiare le difficoltà/necessità dei cittadini, in presenza del crescere di squilibri, diseguaglianze, frammentazioni, e a dover provarsi a reinterpretare le condizioni per rigenerare nuova coesione sociale sui territori e tra le persone, per le conseguenze terribili della crisi (in Emilia Romagna e per Modena accresciute anche dalla devastazione del terremoto), così da farne un rinnovato ed imprescindibile fattore per la crescita sostenibile, la qualificazione economica e territoriale, e il benessere degli individui e delle comunità locali.

Razionalizzazione, ottimizzazione, efficientamento sono presupposti/obiettivi imprescindibili per assicurare il governo territoriale delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, come giustamente si prefigge la legge regionale; la quale, peraltro, disegna proprio così le precondizioni per rendere effettivo, ed esigibile per i cittadini, il dettato della Carta Europea di Strasburgo (1989) in tema di valorizzazione e rafforzamento dell’autonomia come “capacità effettiva per le collettività locali di regolamentare ed amministrare nell’ambito della legge, sotto la loro responsabilità e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari pubblici”.

E’ necessario dunque assumere un orizzonte ampio, strategicamente ambizioso, anche nella fase di primo approccio al riordino, che necessariamente non potrà che risultare parziale, e procedere per tappe di affinamento graduali. Bisogna evitare le soluzioni minimaliste, con scarso respiro progettuale, un po’ come avvenuto con l’esperienza delle Unioni nel corso di questi anni, in cui la molla era data non infrequentemente più dalla possibilità di ricevere incentivi per la gestione associata di servizi, che non sempre da piena convinzione. In prospettiva, risorse premiali ed incentivanti ce ne saranno probabilmente sempre meno, per cui le motivazioni di condivisione non possono che essere ricercate, e fondate, nella forza intrinseca e nelle “convenienze attese” proprio dal progetto stesso.

Il processo di riorganizzazione delle autonomie locali è fondamentale per riallineare il profilo e la capacità di interazione/rappresentanza con l’evoluzione e i cambiamenti che emergono nei territori, e per determinare i presupposti per un governo territoriale in area vasta di quelle complesse e specifiche tematiche che sempre più travalicano le dimensioni e i confini delle singole realtà: in materia ambientale, riguardo alla pianificazione territoriale, in tema di nuove tecnologie di comunicazione, per i grandi servizi urbani e collettivi.

Ciò vale per l’oggi, e ancor più in prospettiva perché la realtà dei Comuni, soprattutto quelli piccoli e medi, ha crescenti difficoltà e spesso si misura con l’impossibilità a trovare i mezzi e le risorse, economiche ed umane, per assicurare sviluppo, qualità, benessere alle proprie comunità.

Ma talune criticità investono, rispetto alle problematiche sopra richiamate, anche realtà più forti ed attrezzate, in particolare in termini di ”massa critica” e “posizionamento” rispetto alle dinamiche trasformative in atto, e considerando l’importanza di sviluppare sempre più progettualità e innovazione nella dimensione territoriale, particolarmente nel rapporto con la scala regionale e nazionale.

L’abolizione delle Province e la costituzione della città metropolitana a Bologna, sono fatti che cambiano i “pesi” nel reticolo istituzionale della Regione: si aprono spazi in cui si determinano nuove opportunità e possono maturare differenti equilibri. Spetta soprattutto agli altri capoluoghi raccogliere la sfida per costituire, nei rispettivi ambiti, e con modi parternariali, polo di riferimento e volano di competitività territoriale, dentro il nuovo quadro disegnato dalle unioni.

E la stessa Regione non può che giovarsi per il fatto che corrette e dinamiche modalità relazionali tra le diverse entità, contribuiscano al rafforzamento, all’equilibrio e all’ ”armatura” del sistema regionale, determinando un insieme di soggetti interlocutori (reti di città territorio) in grado di avere voce ed assumere responsabilità nella definizione delle scelte di programmazione regionale e per la loro migliore attuazione. In questa ottica è pertanto ragionevole ritenere che le indicazioni della legge regionale n. 12/2012, quando confermano un legame di corrispondenza tra Unioni in via di composizione e attuali Distretti sociosanitari, possano anche essere superate a favore, se del caso, di una migliore organicità di progetto, e così pure che talune rigidità sul sistema di governo e nella composizione delle giunte possano meritare attenta riconsiderazione.

In sostanza, bisogna che nel concepire le Unioni, oltre alle incontestabili convenienze raggiungibili in termini di economia di scala nella gestione di funzioni, integrazione di best practices, maggiore visibiità territoriale, più potere contrattuale, migliore omogeneità nel governo del territorio e nell’offerta e accesso ai servizi, si assuma come obiettivo di prospettiva che le stesse, una volta poste in essere, divengano gradualmente veri attori e centri propulsori dello sviluppo locale.

Naturalmente non sono da sottovalutare le preoccupazioni che da più parti si manifestano: come garantire il valore dell’autonomia e dell’identità dei vari territori, e altresì come costruire le condizioni di un rapporto corretto ed equilibrato tra realtà anche fortemente diversificate tra loro per popolazione residente, caratteristiche territoriali, condizioni strutturali e socio-economiche?

L’esecutivo e lo stesso Consiglio dell’Unione, pur costruiti in modo da salvaguardare le diverse sensibilità e rappresentanze contraenti, non debbono certo assorbire, né tanto meno possono presumere di esaurire in sé, l’ampiezza di partecipazione, coinvolgimento e responsabilità che deve accompagnare il processo di graduale acquisizione da parte dei cittadini di un senso di identificazione e appartenenza anche col processo e gli obiettivi strategici definiti e condivisi a scala più ampia.

Se esigenze di economicità, efficacia, più competenze professionali e migliore organizzazione richiedono, non solo per dettato normativo, che l’asse gestionale (protezione civile, polizia municipale, servizi sociali, servizi educativi, gestione dell’organizzazione e del personale, programmazione urbanistica ed edilizia, etc.) si sposti sulle Unioni, è fondamentale che i Comuni associati conservino e sviluppino, attraverso una maggiore qualità della politica, una forte capacità di progettazione e programmazione, per coinvolgere le rispettive popolazioni e salvaguardare un loro incisivo ruolo di indirizzo e controllo sull’attività e la coerenza con cui opera l’Unione.

Questo almeno con riferimento alle grandi scelte in materia di qualità sociale ed ambientale, di marketing territoriale, caratterizzazione produttiva, valorizzazione dei beni storici, culturali e di tradizione, promozione delle vocazioni di eccellenza, grado di coinvolgimento degli attori privati e dei soggetti pubblici nell’attuazione delle politiche di sviluppo.

Si tratta senza dubbio di terreni e processi impegnativi: ma non lo erano meno quelli che, in passato, da noi, hanno visto le comunità locali discutere e concorrere a decidere Piani regolatori e Piani per l’edilizia economica e popolare in assemblee pubbliche con una vastissima adesione e protagonismo dei cittadini.

E sono questi i profili rispetto a cui può essere possibile, per ciascuna singola comunità, caratterizzarsi in modo da connotare con propri contributi identitari il valore aggiunto dato dalla relazione sistemica delle diverse realtà territoriali tra loro.

Del resto, questa sembra essere anche la direzione di lavoro suggerita dalle risultanze del Rapporto “Municipium 2012”, un’indagine realizzata dal Censis e dalla RUR (Rete Urbana delle Rappresentanze), l’associazione del Censis promossa per valorizzare le città italiane.  Il rapporto sviluppa una riflessione sul ruolo delle comunità urbane nel quadro della congiuntura economica e sociale, assumendo il punto di vista delle aspettative e comportamenti quotidiani dei cittadini. Sebbene, grazie soprattutto alle eredità del passato, le città italiane siano ancora luoghi di straordinaria bellezza e interesse, capaci di mantenere una forte identità culturale, il discorso si fa ben diverso quando si guarda alle performances delle città nell’accompagnare la vita dei loro abitanti.

Con riferimento ai parametri di attrattività per capacità di innovazione, di abitabilità e di fruibilità dei servizi, delle condizioni di criticità legate al malfunzionamento delle organizzazioni urbane, per i cittadini di tante realtà il risultato è deludente: ne consegue una penalizzazione della qualità del vivere in città.

Dal rapporto emergono anche profondissimi divari tra fasce sociali e tra aree del paese, e in particolare il rischio che, senza correttivi della situazione in atto, anziché una crescita dell’inclusione e della partecipazione dei cittadini al miglioramento del funzionamento delle organizzazioni urbane, si accentuino i divari tra coloro che hanno le possibilità e le capacità di accedere alle informazioni e ai servizi innovativi oggi disponibili e quelli che invece ne sono di fatto esclusi.

Di più, l’indagine evidenzia le tendenze ad una divaricazione tra comportamenti e aspettative dei cittadini e l’organizzazione dei centri urbani e delle realtà territoriali che rischia di essere di ostacolo alle istanze di innovazione espresse dai cittadini stessi. Ne discendono implicazioni anche in vista di poter consolidare nelle comunità coesione sociale e innovazione: le istituzioni non possono trovarsi impreparate rispetto a questa nuova più esigente soglia di qualità sul piano dei rapporti con i rispettivi cittadini.

Dunque, cogliere l’occasione di “investire al meglio” nel processo di Unione che si avvia e saperne valorizzare, in prospettiva e con le necessarie fasi di affinamento, tutte le convenienze e potenzialità, può costituire una straordinaria occasione di sviluppo e crescita non solo per i territori e comunità direttamente interessati, ma per il rilancio di un federalismo vero, e la modernizzazione dell’intero Paese.

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