Riforma del sistema istituzionale e di governo in Emilia-Romagna: prime riflessioni

14 Lug
14 luglio 2015

L’8 giugno scorso la Giunta regionale ha licenziato, avviando l’iter di discussione sul testo da parte della Commissione consiliare competente, il progetto di legge “Riforma del sistema di governo regionale e locale e disposizioni su Città metropolitana di Bologna, Province, Comuni e loro Unioni”, in attuazione della legge n. 56/2014, che ha istituito le città metropolitane e disposto una nuova configurazione delle Province ( non più elettive ), in vista del loro definitivo (?) superamento.

Vi si affronta una problematica di assoluta rilevanza, che rischia però di rimanere circoscritta a una cerchia limitata di addetti ai lavori ( l’approvazione da parte dell’Assemblea regionale è prevista per fine luglio ! ) quando invece le implicazioni del “riordino” hanno sicure ricadute sulla qualità del governo, e sui profili di integrazione e cooperazione territoriale e istituzionale tra i diversi Enti della realtà emiliana e romagnola a servizio della comunità regionale, che meriterebbe per questo un più ampio e generale dibattito di valutazione, approfondimento, crescita di consapevolezza civica.

Del testo regionale è sicuramente apprezzabile l’ambizione, perché non ci si limita ad una burocratica traduzione delle disposizioni della legge n. 56/2014 sulla governance complessiva dei sistemi regionale e locali dell’Emilia-Romagna, ma si coglie l’opportunità, scontando un quadro nazionale di orientamenti ancora per troppi aspetti lacunoso e confuso, per delineare un “nuovo modello territoriale” in cui Regione, Città metropolitana di Bologna, province, Comuni e loro Unioni, sono chiamati a concorrere sulla base di presupposti veramente nuovi.

Si archivia la stagione del “sistema metropolitano policentrico”, la felice intuizione di Germano Bulgarelli – di cui il 2 luglio scorso si è ricordata in Consiglio comunale a Modena l’opera di Sindaco e amministratore a un anno dalla scomparsa – per valorizzare e integrare le vocazioni dei territori senza dispersioni localistiche di competizione emulativa, in funzione di conseguire una efficace capacità performante di tutta la Regione: risultato, purtroppo, mai pienamente compiutosi.

In sua vece, il progetto cerca di delineare e implementare un nuovo disegno strategico, incentrato su un impianto di massima integrazione tra tutti i livelli istituzionali, con la definizione del ruolo proprio di ciascun livello territoriale e dei nuovi strumenti di governance, basati su più incisive sedi di concertazione inter-istituzionale.

In sintesi, si riassorbono funzioni di indirizzo, programmazione e normazione a scala regionale, o in Agenzie regionali (ambiente, protezione civile, lavoro), su materie già oggetto di delega alle Province, si riconosce la rilevanza della Città Metropolitana di Bologna che, nel nuovo assetto, si configura come un vero e proprio hub della regione per il suo impatto non solo sull’area bolognese,  ma sull’intero territorio regionale, e si prefigura, con gradualismo e duttilità, anche in attesa che si definisca una cornice nazionale chiara sul punto, la costituzione di aree vaste interprovinciali basate sull’aggregazione di funzioni, concordemente decise, tra diverse Province.

Il progetto di legge affida inoltre un ruolo di grande rilievo anche alle Unioni dei Comuni, soprattutto  per la loro funzione di fulcro dell’organizzazione dei servizi di prossimità ai cittadini. In questa ottica, opportunamente, vengono fortemente incentivate le fusioni di Comuni.

Naturalmente, il testo è assai complesso e dettagliato: consta di 86 articoli, raccolti in tre distinti Titoli, e specifica in modo puntuale il riparto di funzioni e competenze nelle diverse materie, dovendo anche farsi carico di rispondere ai problemi e lacune apertisi nella fase di transizione ( gestione delle risorse umane, taglio dei trasferimenti, incertezza del processo ) con la legge n. 56/ 2014.

L’obiettivo è creare un equilibrio tra i territori, e semplificare assetti e procedure, per mettere in campo una spending review che consenta di avere a disposizione più risorse per garantire la qualità dei servizi per cittadini e imprese, nonostante la difficile congiuntura che vivono i bilanci di Regione e Comuni.

Va precisato, nel valutarlo, che il progetto regionale di riordino deve, nel suo impianto, tener conto dei vincoli di norme nazionali, e di un “clima” certamente non favorevole al regionalismo e alle autonomie: risente perciò di quella spinta alla “centralizzazione decisionale” e alla “concentrazione” di ruoli e luoghi per l’istruttoria e l’adozione delle decisioni, oggi cogente nella società, nell’economia, tra l’opinione pubblica.

Una impostazione che il progetto cerca di temperare, nel rispetto di peculiarità emiliano-romagnole, con la previsione di Cabine di regia, forme di cooperazione istituzionale e momenti consultivi, la cui efficacia e funzionamento dovrà essere verificata nella pratica.

Dunque, anche le riflessioni problematiche che seguono non possono prescindere dall’impianto, e si focalizzano solo su taluni assunti e obiettivi, specie in relazione alle intenzioni e finalità dichiarate.

L’osservazione principale – che muove da una perplessità di fondo – verte sul profilo sistemico del nuovo modello di governo territoriale: come riuscire a costruire un’ ”armatura” del tessuto istituzionale, in presenza del dato forte della previsione della città metropolitana, a fronte della indeterminatezza delle aree vaste da implementare invece su basi volontarie e di “convenzioni” ?

E’ lecito interrogarsi se per assicurare l’obiettivo di una solida struttura dell’impianto di governance non potesse ( non possa ? ) risultare più utile, e quindi necessario, un investimento ancora più forte sul ruolo delle Unioni di Comuni, compresi i Comuni capoluogo, da qualificare con più incentivi, attribuzione di maggiori funzioni tra quelle in precedenza assegnate alle province, confermando alle Province come uscite dalle legge Delrio un ruolo “leggero”, ma ugualmente prezioso, di armonizzazione e integrazione della azioni di programmazione definite alla scala delle Unioni per i diversi ambiti provinciali o interprovinciali.

Un sistema di Unioni, ai sensi della legge regionale n. 21/2012, con il tramite delle attuali province rivisitate, potrebbe consentire, e pretendere, una interlocuzione stringente della e con la Regione su tutta una serie di tematiche, sollecitando la costruzione di un modello di relazioni continuativo, ad alta intensità, per conseguire l’obiettivo di costruire più equilibri fra i territori, in parallelo alle interazioni più istituzionali, e di più agevole e formale configurazione, che regoleranno i rapporti della Regione con la città metropolitana.

Una tale impostazione, che potrebbe rispondere meglio ad una esigenza di responsabilizzazione e partecipazione democratica, e sostenere processi di maturazione delle capacità di governo dei vari territori, non esclude affatto che si ragioni, per esigenze di economicità e di ambiti ottimali su dimensioni di aree vaste per la definizione e gestione di aspetti legati a temi trasversali, come il turismo (delle città d’arte, della costa, dell’appennino e dei Parchi),  ovvero legato alle questioni dell’assetto idrogeologico, e della gestione del territorio, o delle vocazioni di eccellenza ( dalla motor valley al food alla ricerca applicata ).

E’ in questi casi che potrebbero rivelarsi particolarmente efficaci linee di governance come le Cabine di regia, in grado di realizzare una gestione coordinata e operativa del processo e dei progetti, assegnando alla Regione una funzione ( ruolo certamente difficile, ma affascinante ) ispiratrice e di fertilizzazione del tessuto istituzionale, economico e sociale dell’intera realtà emiliano–romagnola, nel suo posizionamento nazionale ed europeo, attraverso l’esercizio di una capacità di interlocuzione dinamica e propulsiva, verso la città metropolitana, e verso il resto della regione.

Quelle che precedono sono solo prime osservazioni  “a caldo” che rispecchiano la preoccupazione per un modello di governo territoriale che appare sì definito, ma di necessità poggiato su entità disarmoniche, con il rischio che il rapporto necessariamente forte tra Regione e Città metropolitana risulti dominante rispetto al peso delle altre “aree vaste”. E soprattutto che l’equilibrio fra i territori si riveli più enunciato che effettivo, se non corroborato dalle azioni di irrobustimento della maglia istituzionale in precedenza richiamate

L’intenzione di queste opinioni è dunque costruttiva, allo scopo  di individuare le soluzioni e modelli migliori, e di maggiore efficacia.  In questo spirito, ho provato ad applicare le osservazioni ad un campo specifico, e segnatamente quello che concerne la sanità e i servizi sociali, ricavandone conferma delle preoccupazioni esposte.

Dal testo della proposta, si potrebbe dedurre che si pensi ad una organizzazione della sanità per bacini aziendali ancora più ampi (verso una sola azienda per i territori delle “vecchie” province, o  magari per le aree vaste?). Viene istituita per legge la Cabina di regia regionale per le politiche sanitarie e sociali, a supporto della formazione delle decisioni della Regione, con il mantenimento delle Conferenze territoriali sociali e sanitarie, per le quali si prefigura già la possibile evoluzione alla dimensione di area vasta, e la conferma dei Comitati di Distretto sostanzialmente nelle situazioni attuali. Mentre per quanto concerne le competenze in campo sociale si prevede che molte delle funzioni oggi delegate alle province ritornino alla Regione.

Insomma, un sistema che potrebbe rischiare di allontanarsi sempre di più dal controllo sociale dei cittadini, e connotarsi in termini di autoreferenzialità rispetto alla crescente, e spesso critica, domanda di partecipazione e umanizzazione dei servizi e prestazioni.

Ricordo che in vista delle elezioni regionali del novembre scorso (ne ho parlato nelle newsletter di novembre e dicembre 2014) con alcuni amici avevamo sollevato il tema di una “revisione” della legge 19/1994, mettendo al centro sia la questione di un ruolo più incisivo di indirizzo/controllo e rappresentanza dei territori in capo alle Conferenze, sia il tema della medicina di territorio.

La scelta di rafforzare, e ampliare, le funzioni dei Distretti in campo sociale e sanitario andrebbe opportunamente in questa direzione, e si dovrebbe accompagnarla con più coinvolgimento e responsabilizzazione dei Sindaci nelle Conferenze e nelle assemblee distrettuali: per ridare centralità al cittadino e orientare, con la Regione, priorità e obiettivi di salute,  oltre a controllarne gestione e risultati.

Si tratta forse di una modalità di governo della salute e del sociale più impegnativa e difficile, ma è l’unica in grado di far crescere cultura, motivazione, condivisione nel rapporto con i cittadini e i professionisti, stante che le sfide che ci aspettano, per scarsezza di risorse e complessità dei problemi, sono enormi.

Share on Google+Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on LinkedInEmail this to someonePrint this page
3 commenti
  1. tiziano says:

    L’idea delle cosiddette aree vaste, nell’ immaginario del cittadino comune, pone qualche timore riguardo alla creazione di mostri altamente burocratizzati che fungono da ostacolo al rapporto diretto con le istituzioni o più precisamente con gli uomini che le rappresentano.
    Per esempio nei paesi di provincia il cittadino ha spesso un rapporto diretto con il sindaco ( che ne rappresenta la massima autorità locale) con l’aggregazione dei comuni questo potrà essere più difficile, la piccola problematica locale assumerà importanza minore. I rappresentati territoriali avranno meno voce in capitolo nel consiglio generale ecc. ecc.
    Questo può influire sull’opinione comune a esprimere un giudizio negativo

    Rispondi
  2. Enrica Manenti says:

    Segnalo per la discussione e per possibili interventi lo stato di più o meno veloce regressione, incertezza e difficoltà in cui si trovano i sistemi bibliotecari territoriali, servizi di sistema in cui la nostra regione è stata pioniera e che ci permetteva di sostenere qualche tempo fa che il livello di questi servizi non sfigurava anche a livello europeo. Le biblioteche sono istituti culturali ma sono anche agenti di cambiamento e miglioramento dei territori; nel quadro della nuova architettura istituzionale le biblioteche civiche e le loro reti possono essere un tessuto che contiene gli effetti della crisi economica, prepara la ripresa, aiuta il senso di comunità, fa crescere la consapevolezza di cosa significa essere cittadini e cosa ciascuno può fare per gli altri. Non possiamo permetterci di arretrare su questo, sarebbe incomprensibile. I tagli che sono avvenuti anche prima della riforma combinati con la perdita di collaborazioni non strutturate preziosissime per le biblioteche e la fuga verso altre collocazioni lavorative di valenti colleghi hanno già prodotto danni consistenti. L’Associazione italiana Biblioteche di cui sono Presidente è a disposizione per tutto quello che può fare.
    Enrica Manenti – manenti@aib.it
    http://www.aib.it

    Rispondi
  3. Rolando Bussi says:

    Credo che il momento problematico della proposta stia in questa frase di Giuliano: “Insomma, un sistema che potrebbe rischiare di allontanarsi sempre di più dal controllo sociale dei cittadini, e connotarsi in termini di autoreferenzialità rispetto alla crescente, e spesso critica, domanda di partecipazione e umanizzazione dei servizi e prestazioni”.

    Rispondi

Lascia un commento

Vuoi unirti alla discussione?
Contribuisci!

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *

© Copyright - Giuliano Barbolini